Europa nos ha mirado.

Europa nos ha mirado. Sobre el informe Auken y la congelación del alma nuestra y de los fondos estructurales


OPINIÓN. Aviso para caminantes. Por Alfredo RubioProfesor de Geografía de la Universidad de Málaga
21/04/09. Opinión. El ‘informe Auken’ sobre el impacto de la urbanización en España es un aviso que suena a último. Un documento que dice que en España nada funciona: ni el Estado ni sus instituciones e instancias administrativas; tampoco la Administración de Justicia. La aplicación y cumplimiento de las normas es laxa, ni los técnicos, menos aún los constructores y promotores, parecen moverse en términos de transparencia y legalidad. Todos parecen conducidos por la avaricia. De modo que los derechos individuales quedan conculcados y los territorios desolados. Dicho de otro modo, la atmósfera que percibe la Comisión Europea es de inseguridad jurídica de la propiedad (y los propietarios). “El informe en principio no agrega nada desconocido, lo que cambia todo es que se trata de un documento aprobado por el Parlamento Europeo por una mayoría abrumadora”, sostiene Alfredo Rubio, que dedica el ‘Aviso para caminantes’ en EL OBSERVADOR / www.revistaelobservador.com a diseccionar el diagnóstico que la cámara de Bruselas ha realizado sobre el modelo urbanístico español y a realizar un llamamiento urgente a plantear un debate público sobre el modelo de crecimiento que ha regido en la Costa del Sol y el que ha de regir en el futuro.
Europa nos ha mirado. Sobre el informe Auken y la congelación del alma nuestra y de los fondos estructurales
LA finalidad del litoral era y es ser construido. Él no lo sabe. Aparentemente no reclama nada. Carece de palabras, de voz pero, desde hace un tiempo, tiene intérpretes de su silencio.
EUROPA nos ha examinado. Entonces nosotros escurrimos el bulto, entre ellos ciertos consejeros de algunas autonomías, como si fuéramos un chiquillo cogido in fraganti cometiendo una fechoría. En Andalucía se escurrió el bulto y se dijo aquello tan socorrido de que el fenómeno de ‘la ladrillización’ (y sus circunstancias) se circunscribe a lugares puntuales de las provincias de Málaga y Almería. Que aquí no estamos haciendo nada malo. En todo caso, se acepta que existen algunos puntos negros en la Andalucía Oriental, ese algo indefinido, cosa oscura o marrón, donde no se sabe como, están los dos nodos fundamentales de la economía de Andalucía (los litorales de Málaga y Almería).
PERO vayamos por partes. La condición del litoral es ser construido. Eso dice la razón instrumental, incluida la europea que nos construyó y construye. Colmatado el litoral, la razón instrumental dice ahora que debemos continuar por sus aledaños, densificar el pie de monte, subir por colinas y sierras deforestadas, o en todo caso, que estas sean espacios verdes o espacios protegidos con algunas incrustaciones urbanizadas y construidas, siempre y cuando tengan calidad. Hemos de penetrar por valles y riberas hasta alcanzar las comarcas interiores. Incansablemente, con los intervalos de las crisis cíclicas, construir y volver a construir. Después vendrán las demandas para construir autopistas y otras infraestructuras. ¡La conectividad, no la olvide! Parece que no sabemos ni podemos buscar otra salida.
NADA queda, o nos queda sólo el recuerdo de lo que fueron las cosas. ¡El Algarrobico, oiga, el Albarrobico! Nos mira Europa, que nos ha proporcionado múltiples recursos. Pero también nosotros podríamos dedicarle una mirada, incluso agresiva, a esa Europa a la que pertenecemos, algunos como yo, con plena satisfacción. Pero de todos modos, esa Europa que nos ha mirado no es aún la que deseamos sino un constructor extraño, lejano, muy lejano. Un algo que se construye desde una teórica convergencia política y una real estructura burocrática que parece imponerse a todo. Sus documentos son verdaderos galimatías, aunque es cierto que reflejan los difíciles equilibrios que deben hacerse para conseguir consensos, a veces sólo simbólicos e irreales. Por ejemplo, la llamada Estrategia Territorial Europea (1999), aprobada por algo llamado “reunión informal de ministros responsables”. ¿Cómo? ¿Qué? Algo así como que los ministros responsables (de la ordenación territorial) se encontraron para tomar té con pastas y, de paso, aprobaron un documento llamado a condicionar el territorio de Europa aunque carezca de valor normativo.
PERO ahora nos han mirado y han concluido cosas que nos han dejado aturdidos, exactamente como a niños cogidos in fraganti cometiendo una fechoría inconfesable. Me estoy refiriendo al llamado ‘Informe Auken’. El asunto es el siguiente: desde hace años llegan a la llamada Comisión de Peticiones miles de quejas y reclamaciones de ciudadanos europeos afectados por cuestiones diversas (compra de viviendas en suelos no urbanizables o destinados a otros usos que corren el peligro de ser demolidas; cargas ocultas vinculadas a urbanizaciones operadas por agentes urbanísticos; expropiaciones ligadas a la aplicación de la Ley de Costas de 1988 o a la construcción de infraestructuras, entre otras). Lo que dio lugar a dos misiones investigadoras y a algunos informes (Informe Fortou, 2005 e Informe Libicki-Cashman, de 2007, sobre Resultados de la misión de investigación en las Comunidades autónomas de Andalucía, Valencia y Madrid).
LA acumulación de quejas y peticiones de amparo, parece que unas 15.000, fue la cobertura para una tercera investigación en España, y a la redacción de un nuevo informe, primero aprobado por la Comisión, y, el pasado 26 de marzo, por el Pleno del Parlamento Europeo, tras el fracaso de las presiones y enmiendas de los representantes de los dos principales partidos españoles. El PSOE, que en los informes anteriores estuvo al lado de las conclusiones de la Comisión, puesto que en realidad se trataba de la Comunidad Valenciana y su legislación y prácticas habituales cambió de posición. Ambos, entre acusaciones mutuas, trataron de impedir o, en todo caso suavizar, las conclusiones de tan demoledor informe que provoca vergüenza ajena si todos sus extremos son ciertos. En ese sentido, se recomienda la lectura compara del Informe (CONSÚLTELO AQUÍ) y de la Enmienda 2, (CONSÚLTELA AQUÍ) firmada por la eurodiputada española Bárbara Dührkop y Michael Cashman, en nombre del grupo Partido Socialista Europeo (PSE).
UN documento de 35 procedente de cualquiera de las instituciones de la UE siempre nos debe preocupar: los documentos europeos suelen ser una selva donde no hay árboles, sustituidos por una jerga sólo accesible a unos pocos, es decir, iniciados y ‘expertos’. Por eso no está claro, no es evidente, que muchos lectores se hayan atrevido a enfrentarse a su lectura. El documento contiene una propuesta de resolución, una exposición de motivos, la opinión de la Comisión de Asuntos Jurídicos y un apéndice donde se recogen sucintamente unas 135 de las peticiones y quejas de referencia.
ME atrevo a traerlo a este ‘Aviso para caminantes’ porque, con independencia de su valoración, es exactamente eso: un aviso que suena a último. Como tal, en el punto 27 se recuerda que la Comisión “está facultada por el artículo 91 del Reglamento (CE) nº 1083/2006 a interrumpir la provisión de fondos estructurales, y por el artículo 92, a suspender dicha dotación a un Estado miembro o una región implicada, y a estipular correcciones en relación con los proyectos receptores de fondos que posteriormente considere que no han cumplido plenamente con la normativa que rige la aplicación de los actos legislativos pertinentes de la UE” (Informe: 13).
SU lectura me ha dejado frío. No sé si exactamente nos representa o refleja o, si en realidad, hay en él algo o mucho de exageración. Sea como sea, dibuja una atmósfera inquietante. Aquí nada funciona: ni el Estado ni sus instituciones e instancias administrativas; tampoco la Administración de Justicia. La aplicación y cumplimiento de las normas es laxa, ni los técnicos, menos aún los constructores y promotores, parecen moverse en términos de transparencia y legalidad. Todos parecen conducidos por la avaricia, concepto más moral que técnico-económico, con que hoy se explica la crisis. De modo que los derechos individuales quedan conculcados y los territorios desolados. Dicho de otro modo, la atmósfera que percibe la Comisión es de inseguridad jurídica de la propiedad (y los propietarios).
PERO la cuestión no queda reducida a unas supuestas actividades depredadoras de constructores y promotores que, por otra parte, no pueden suceder en el aire sino en un contexto muy concreto. Los fundamentos de derecho se refieren a la afectación de la propiedad por “la obligación de ceder propiedad privada adquirida legítimamente sin entablar el proceso debido ni percibir la indemnización adecuada, así como la obligación de pagar costes arbitrarios por el desarrollo de infraestructuras no solicitadas a menudo innecesarias, constituyen una vulneración de los derechos fundamentales de la persona en virtud del CEDH y a la luz de la jurisprudencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos”. Dicho de otro modo, la base del asunto son las consecuencias sobre las propiedades adquiridas de buena fe por la aplicación, entre otras, tanto de la figura del agente urbanizador como de la ley de Costas de 1988, concretamente de sus instrucciones de 2008.
LO que trato de hacer con este largo artículo, cuya amplitud lamento, es organizar una primera aproximación a los elementos más significativos de la resolución del Parlamento Europeo acerca de la cuestión, en sus diferentes vertientes, de modo que se pueda realizar una lectura comprensible, y sólo al final procuro extraer algunas conclusiones personales divididas en asuntos de orden general y repercusiones sobre la Costa del Sol, para abrir un debate que cada vez parece más apremiante y necesario.
Un modelo sin expectativas de futuro
EN la Exposición de Motivos, después de la enumeración de los soportes jurídicos que están en la base de sus argumentaciones sobre el derecho a la propiedad de los compradores de buena fe, se dice algo significativo, que el sector de la construcción ya se encaminaba al desastre (sic) antes de los acontecimientos de otoño de 2008 (inicio de las primeras manifestaciones de la crisis económica internacional): “los años de urbanización masiva y destrucción del litoral -se escribe- que han llevado a considerables beneficios financieros para el sector y excesos de construcción masiva (puesto que en la actualidad existen un millón y medio de viviendas de nueva construcción esperando comprador y unos cuantos campos de golf), basados en las irracionales y codiciosas suposiciones de los promotores inmobiliarios y urbanizadores, dan paso ahora a una terrible recesión en el país” (Informe: 17).
PERO además, se denuncia “una destrucción masiva”: la de las islas y las zonas costeras mediterráneas, en la forma de saturación constructiva de modo que se ha afectado al frágil medio ambiente costero (sic), que se considera nominalmente protegido por las directivas hábitats/Natura 2000 y aves, concretando en la región de Murcia y en el cabo de Gata, pero también afectando a la actividad social y cultural de otras muchas zonas, a su identidad y legado culturales.
ESTE modelo de crecimiento, según el Informe, es contradictorio con los intereses mismos del turismo, “ya que se trata de un modelo devastador para el turismo de calidad, puesto que destruye los valores del territorio y fomenta la expansión urbana excesiva” (Informe, Considerando Ak: 9). Lo que se confirma y profundiza seguidamente: “se trata de un modelo expoliador de los bienes culturales, que destruye valores y señas de identidad fundamentales de la diversidad cultural española, destruyendo yacimientos arqueológicos, edificios y lugares de interés cultural, así como su entorno natural y paisajístico” (Informe, Considerando Al: 9).
ADEMÁS, los notables beneficios que estas actividades han proporcionado se han exportado (sic), de acuerdo con los datos que maneja su redactora (Informes del Banco de España, Greenpeace y Transparencia Internacional) y acaba con las empresas mismas y los trabajadores, tras años de considerables ganancias.
La Comisión no queda excluida de la culpa
LA misma Comisión (el gobierno europeo) no queda excluida de los incumplimientos de las autoridades regionales y locales españolas. En el documento, ahora también aprobado por el Parlamento, se reprueba su actitud ausente de firmeza, “no sólo respecto de la ejecución del principio de cautela de la legislación medioambiental, sino también por la laxa interpretación de los actos cometidos por las autoridades locales y regionales competentes con efecto legal vinculante, tales como la de un plan de desarrollo urbanístico integrado por parte de una autoridad local” (Informe, Considerando Ad., pág. 8).
POR tanto, lo que se dibuja es una estructura piramidal cuyos sucesivos escalones incumplen directivas que sí tienen valor normativo: se apuntan sucesivamente la Directiva de Evaluación Ambiental Estratégica (Directiva 2001/42/CE del Parlamento Europeo y del Concejo, de 27 de junio de 2001), relativa a la evaluación de los efectos de determinados planes y programas en el medio ambiente, que debe ser cumplida por los planes regionales, subregionales y por los distintos documentos de la planificación urbana, cuyo artículo 3º expresamente vincula territorio y turismo, y que tiene como objetivo contribuir a un elevado nivel de protección del medio ambiente en los mencionados planes y, una de las principales preocupaciones del Informe, de la Directiva marco en el sector del agua (Directiva 2000/60/CE del Parlamento Europeo y del Concejo, de 23 de octubre de 2000), por la que se establece un marco comunitario de actuación en el ámbito de la política de aguas”.
Las administraciones españolas
DOS son las formas de crítica que aparecen en el documento: por una parte, la dinámica de corrupción presente en administraciones locales pero, aún parece más sorprendente, el comportamiento que se atribuye a las autoridades locales y regionales: “con frecuencia, muchas autoridades locales y regionales malinterpretan gravemente estos objetivos no sólo en las regiones costeras” (Informe, Considerando Af: 8). Es decir, tanto en el fondo como en la forma el documento se refiere a la ausencia de calado de las Directivas entre la clase política de modo que los objetivos de ambas y, por tanto, el objetivo estratégico de la sostenibilidad queda convertido en pura retórica.
ESTAS malas interpretaciones se refieren a los procedimientos de aprobación de los programas urbanísticos extensos, con reclasificación de suelo rural a suelo urbanizable, la desclasificación y recalificación de terrenos protegidos o que deberían protegerse o no se clasifican, “precisamente para permitir la urbanización de la zona en cuestión”.
EXPRESAMENTE, en la petición 18, se dice: “la falta de aplicación adecuada y sistemática de la legislación en materia de medio ambiente son la primera causa de muchos problemas relacionados con la urbanización, y que esto combinado con cierta laxitud en los procesos judiciales, no sólo ha complicado el problema, sino que también ha generado una forma endémica de corrupción de la que, otra vez, la principal víctima es el ciudadano de la UE, pero que también ha ocasionado pérdidas sustanciales al Estado español” (Informe: 11).
Los dos problemas esenciales: el agente urbanizador y la aplicación de la Ley de Costas
EL Parlamento Europeo no sólo pone en duda la legalidad del sistema urbanístico español, sino que pide “una profunda revisión de toda la legislación que afecta a los propietarios de bienes como resultado de una urbanización masiva”, porque entiende que no cumple la Carta de Derechos Fundamentales. También reclama a las autoridades españolas que “suspendan y revisen todos los planes urbanísticos nuevos que no respetan los criterios rigurosos de sostenibilidad medioambiental y responsabilidad social”. Y también insta a “realizar un debate público sobre el desarrollo urbanístico en España, que permita tomar medidas legislativas contra la especulación y el desarrollo insostenible”.
EL origen de los problemas reside en su caracterización de la figura del agente urbanizador, también sobre los efectos de la aplicación de la Ley de Costas y sobre las consecuencias de compras de viviendas construidas ilegalmente, es decir, al margen del planeamiento urbanístico. A lo largo del texto hay alusiones a la figura del agente urbanizador, resueltas en una de las peticiones finales donde se solicita su eliminación. Esta figura es el centro del nuevo urbanismo español. Aunque su análisis es complejo el agente urbanizador es una figura controvertida en el seno de la doctrina y la investigación jurídicas que procede de una cierta convergencia entre el régimen estatutario de los USA y Europa, concretamente como flexibilización y ampliación de la causa expropiando que, en cierto modo, originalmente no se reducía al menos exclusivamente al destino del suelo como público sino al apoyo de actuaciones concretas para inducir crecimiento económico con su aplicación.
PROBABLEMENTE el más inmediato precedente del agente urbanizador en la legislación de la Comunidad Valenciana sea la figura del ‘amenageur’. Pese a que en Ley 2000-1238, de 13 de diciembre, relativa a la solidaridad y la renovación urbana (LSRU) varía el término concesión por el de convenio público de urbanización, poco ha cambiado en la práctica su actuación si exceptuamos que ahora no cuenta con las prerrogativas del poder público en lo relativo a expropiación y derecho de tanteo. Sea o no un concesionario puro, diversos autores han visto en la ‘concession d´aménagement’ el antecedente más claro de lo que en la regulación autonómica española hemos venido a conocer como agente urbanizador.
LO decisivo es que fue acogida como la gran innovación del Derecho urbanístico español, introducida por la Ley 6/1994, de 15 de abril, Reguladora de la Actividad Urbanística de la Comunidad de Valencia, y alternativa a la situación de entonces. El modelo fue un éxito en términos cuantitativos, al dispararse en la citada Comunidad la urbanización y la construcción bajo su amparo y, por otro lado, porque la Ley del Suelo 98, en su artículo 4.2, estableció la necesidad de que las comunidades autónomas regularan esta figura al afirmar que “en los supuestos de actuación pública, la administración actuante promoverá, en el marco de la legislación urbanística, la participación de la iniciativa privada aunque ésta no ostente la propiedad del suelo”, de modo que se ha transferido a la mayoría de las respectivas legislaciones de las comunidades autónomas, aunque con matices que no vienen al caso.
EN el origen de esta figura está justamente la superación de la propiedad privada del suelo como barrera para el crecimiento urbanístico debido a su contenido poco activo y sus déficits técnicos y financieros para operar la urbanización. Se basa en la figura del programa de actuación urbanística que creó el TRLS 1976 para el suelo urbanizable no programado. En su fondo, se trata de superar el papel preponderante de la propiedad del suelo como obstáculo histórico para la circulación adecuada (rápida) del capital inmobiliario y, por tanto, diferenciando taxativamente propiedad de función urbanizadora, puesto que desde la Ley de Suelo de 1956, es el sistema de compensación el preferente sobre los sistemas públicos de ejecución, situación que continúa, en realidad y por regla general, en la legislación urbanística de las comunidades autónomas.
EN principio, la gran diferencia (la novedad) consistió fundamentalmente en la disociación entre propiedad del suelo y derecho a la urbanización (y edificación posterior): “Esta nueva orientación -se señalaba en la LRAU- propone que al propietario de terrenos en cuanto tal, no le es exigible razonablemente que asuma el papel protagonista que le atribuyó la legislación histórica. La actividad urbanística es una función pública cuya responsabilidad debe reclamarse a los poderes públicos y no a los propietarios de terrenos. Esta función pública requiere una inversión económica importante y una actividad gestora de dicha inversión. Por tanto, sin perjuicio de su carácter público es también una típica función empresarial.” De donde aparecerá la figura del agente urbanizador que tanta repulsa origina en el “Informe” como especialista solvente para la transformación del suelo en urbanizable y que, de forma indirecta, pondrá en marcha la ejecución del planeamiento.
EL agente urbanizador fue la principal innovación introducida por la Ley valenciana que, lejos de continuar con los sistemas de actuación tradicionales en el Derecho estatal (compensación, cooperación y expropiación), estableció un único sistema. Se trata, como señala el parágrafo III de su Preámbulo, “de una persona pública o privada que en un momento dado asume, voluntariamente, la responsabilidad pública de promover la ejecución de una actuación urbanizadora (el compromiso de implantar unas infraestructuras de urbanización públicas, obras públicas, alcantarillado, etc.) en desarrollo de la calificación urbanística del suelo prevista por el plan. Se compromete pues a realizar y gestionar las inversiones (públicas o privadas) necesarias a tal fin. Para ello el urbanizador no necesita ser el propietario civil de los terrenos, ni ha de convertirse en propietario de los solares resultantes”.
POSTERIORMENTE, las comunidades autónomas fueron introduciendo la figura. En la LRAU, en mi opinión, el agente urbanizador queda como el único sistema de actuación reconocido, lo que supone una ruptura apreciable respecto a la normativa estatal previa (de ahí que las reclamaciones procedentes de la Comunidad Valenciana para este asunto sean masivas), pero también respecto a otros ordenamientos posteriores que, aun regulando una o más variantes concesionales, dejan subsistentes los tres sistemas clásicos de nuestro ordenamiento, aunque con diferentes grados de aplicación, en función de la preferencia que se atribuya a cada uno de ellos. Algo que, por otra parte, ya sucedía con anterioridad, donde como se sabe el sistema de compensación resultaba el preferente. Desde este punto de vista, más que innovación total, lo que encontramos es una integración de elementos conocidos en un sistema único de actuación por lo que respecta a la actuación administrativa. En lo referente a los particulares, lo más destacable es la equiparación de derechos para cualquiera que pueda presentar una iniciativa, independientemente de sus vínculos con la propiedad del suelo.
LA LRAU hizo hincapié en la función pública que representa la actividad urbanística y que se compone de diversas actuaciones, tales como la ordenación urbana (con la definición de sus espacios públicos y productos inmobiliarios concretos), la determinación de las calidades y espacio de las obras de urbanización, la ejecución de tales infraestructuras urbanas (de uso y dominio públicos: calles, tendidos de abastecimiento y saneamiento, alumbrado...), así como todas las técnicas de reparto de cargas y beneficios que el sistema requiere.
EN síntesis, la legislación valenciana hizo desaparecer los sistemas clásicos de actuación lo que se tradujo en una incidencia importante sobre los propietarios de suelos y parcelas -incluso edificadas- que dieron lugar a una parte sustancial de las quejas y reclamaciones que han sido las consideradas por la Comisión. Pero, en ese proceso de disociación de propiedad respecto de la urbanización, los propietarios no quedan totalmente marginados, aunque sí obligados a adoptar una posición llamémosla activa respecto de los Programas de Actuaciones Urbanísticas y su ejecución. Sus opciones son dos: la cooperación o declinar la participación en el proceso urbanizador. En la primera posibilidad, aportando el terreno a urbanizar, recibiendo a cambio parcelas edificables urbanizadas. La intensidad de la cooperación es también diversa: puede contribuir proporcionalmente a las cargas ya sea cediendo terrenos ya abonando en metálico la cuota correspondiente. Cuando elige la segunda, a partir de una casuística muy amplia, le serán expropiados los terrenos de su propiedad a su valor inicial.
LAS actividades urbanizadoras pueden ser desarrolladas directamente por la Administración o pueden ser transferidas a un tercero, que será quien ejecute la urbanización siguiendo el planeamiento, y tiene delegada la responsabilidad finalista. La transferencia debe producirse mediante un procedimiento de concurso y concretarse en un contrato. En este caso de actuación indirecta la Administración se reserva la dirección y supervisión y la empresa se convierte en el ejecutor material de sus directrices. Justamente, el Informe se refiere a una puesta en tela de juicio de los métodos de designación de los agentes urbanizadores (Informe: 13).
EL agente urbanizador operará como si fuera la Administración, actuando con eficacia jurídica y produciendo efectos por sí mismo, pese a que algunos puedan ser recurridos directamente a la Administración como si fuese ella quien estuviese actuando. Si damos por hecho que la relación jurídica entre los particulares no propietarios y la Administración no puede articularse en la gestión urbanística de otra manera que mediante la contratación administrativa, se abre aquí otra de las cuestiones planteadas por el Informe como inadecuación respecto de las normas de contratación UE.
EL agente urbanizador, en realidad concesionario de la función pública urbanización, tiene las siguientes prerrogativas: la tarea esencial de transformación del suelo mediante la ejecución del Programa; insta a la expropiación de aquellos terrenos con cuyos propietarios no haya llegado a acuerdos de colaboración (y reparto de cargas); insta a la reparcelación forzosa; tiene derecho a ser retribuido por los trabajos técnicos y efectivos de transformación (costes de urbanización y redacción de proyectos), pudiendo ser remunerado mediante la parte que le corresponda de las parcelas edificables y, por último, accede a los beneficios legales tributarios que le sean asignados a la Junta de Compensación.
POR su parte, los propietarios quedan “emparedados” entre la Administración y el nuevo actor. La mayoría de los analistas creen que “el estatus de la propiedad ha debido ceder al resto de sujetos (Administración y agente urbanizador) en aras quizá a una más ágil y económica gestión urbanística”. Sin duda, el crecimiento de los dos primeros elementos ha generado en el tercero -la propiedad- un acotamiento respecto a la situación anterior. Aquí es donde surge el problema de si se ha llegado o no a las garantías mínimas establecidas y protegidas constitucionalmente y por el derecho comunitario.
LOS derechos de los propietarios quedan aparentemente salvaguardados puesto que se les otorga derecho a la adjudicación preferente del Programa, cumpliendo los requisitos legales y en relación con otras iniciativas promovidas por empresas sin ningún título dominical. Sin embargo, no podría tomarse en cuenta de modo absoluto, ya que existen excepciones para este interés cuando se asume directamente por la Administración la tarea de ejecutar. Además, por otra parte, no parece fácil que uno o varios propietarios se transformen en agentes y, cuando sucede, se presta a problemas debido al diferente peso de los propietarios, cuestión que merece en análisis por sus implicaciones.
LOS propietarios tienen preferencia para poder asumir el proceso de urbanización constituyéndose como agente urbanizador a través de esta figura empresarial; también a obtener la parte correspondiente del aprovechamiento urbanístico consecuencia de la transformación del suelo; de accesibilidad a una parcela, siempre que sea posible, en terrenos de su antigua propiedad y derecho a obtener compensación por cuotas de urbanización ya satisfechas a la Administración cuando las obras fueran de provecho para una posterior actuación integrada.
EN algunos casos, se ha hablado, respecto de la legislación valenciana, no de sus insuficiencias sino de una correcta o incorrecta aplicación de sus prescripciones, especialmente entre aquellos que la valoran como hito la superación de la propiedad del suelo como obstáculo para conseguir lo que denominan una urbanización eficiente y profesional, lastrada hasta la fecha por propietarios poco activos y en posiciones especuladoras (los retenedores de suelo). Por tanto, algunos admiten una incorrecta aplicación que produce literalmente nuevas categorías concretas de afectados. Entre ellas, las siguientes:
LOS propietarios conservacionistas, cuyo suelo ha sido calificado como urbanizable, y que desean mantener su propiedad como suelo rústico, con construcciones elevadas en el seno de la legalidad urbanística, o sin ellas. Tales propietarios son literalmente incorporados al proceso urbanizador sin que sea su voluntad, debiendo enfrentarse a la reparcelación y a los costes de urbanización. Forman una parte sustancial de los afectados que han elevado sus protestas a la Comisión de Peticiones.AQUELLOS pequeños propietarios dueños de parcelas incluidos en suelos programados por terceros, cuando la Administración vulnera la lógica de la programación de suelo establecida por el planeamiento, poniendo en marcha simultáneamente un gran número de programas de modo que se pone en carga una superficie desproporcionada de suelo, rompiendo con la lógica temporal del planeamiento y distorsionando el mercado del suelo y de la vivienda. Con estas prácticas los objetivos establecidos por la planificación que ligan planificación, programa, temporalidad del proceso, obtención de un territorio “equilibrado” y dinámica de la transformación a la realidad del mercado y su evolución se evaporan.LA traslación de costes sobrevalorados en relación a los márgenes racionales existentes en el mercado a los propietarios.PROCESOS de expropiación, cuando ciertos propietarios no se han acogido a la cooperación por razones varias, entre ellas por desconocimiento de los resortes jurídicos por los cuales se ve inmerso en un proyecto de urbanización, y finalizados en demoliciones, reparcelaciones e indemnizaciones escasas o muy escasas.
YA en otro orden de asuntos, aquellos propietarios que deben enfrentarse a deficiencias en la adjudicación de los concursos.
ESTA tipología de casos, asociadas a prácticas administrativas en ocasiones muy opacas para los afectados, es la que ha contribuido al siguiente considerando del ‘Informe Auken’ aprobado por el Parlamento Europeo: “tales consideraciones (se refieren a la figura del agente urbanizador) conforman los abusos al que están sometidos miles de ciudadanos de la UE, quienes, como consecuencia de los planes elaborados por los agentes urbanizadores, no sólo han perdido sus bienes legítimamente adquiridos, sino que se han visto obligados a pagar el coste arbitrario de proyectos de infraestructuras a menudo no deseadas e innecesarias que afectaban directamente a sus derechos a la propiedad y que han acabado en catástrofe financiera y emocional para muchas familias” (Informe, Considerando Ag: 8).
EN una cierta medida esta figura no deja de poner en duda el derecho de propiedad, en ocasiones de un modo drástico, más aún cuando los afectados desconocen el marco jurídico de referencia que regula el bien que ha adquirido. Concretamente el Parlamento Europeo ha suscrito la petición de que la figura del agente urbanizador desaparezca, incluyéndola dentro de su demanda de derogación de aquellas figuras legales que favorecen la especulación (en especial, la del agente urbanizador) de modo que, en su análisis, con el funcionamiento de esta figura no se consiguen ninguno de los objetivos proclamados y, por el contrario, se acentúa aquello contra lo que se decía luchar (la especulación).
EN segundo lugar, la aplicación de la Ley de Costas, concretamente a partir de las instrucciones de 2008, tras mas de veinte años -“ignorada durante años”, según el Informe- dando lugar a grandes daños medioambientales (sic) en las zonas costeras españolas, se están aplicando con carácter retroactivo -se trata del deslinde de la línea de demarcación, se pone el ejemplo de Formentera, cuya señalización se considera arbitraria, con destrucción o demolición de propiedades particulares adquiridas legítimamente localizadas directamente en el litoral. En este caso, no siempre las peticiones elevadas a la Comisión han sido de “extranjeros” puesto que muchos propietarios ancestrales, en las distintas islas, con casuísticas también complejas que tienen que ver con las formas tradicionales de partición de la herencia, se han visto afectados cuando no han pretendido ni pretenden construir nada. En cierto modo, forman parte de los propietarios conservacionistas, abundantes en la costa norte de Menorca y en todas las islas, que ahora manifiestan su incertidumbre a que la demarcación y con ella la fijación de los espacios públicos sea la base para que la Administración pueda conceder concesiones que rompan con los usos equilibrados actuales. El Informe manifiesta su sorpresa ante la repentina y tardía puesta en práctica de la Ley.
FINALMENTE, el último caso estaría formado por el grupo de compradores de viviendas ejecutadas y construidas en contradicción manifiesta con la legalidad del planeamiento. En este caso, le cabe al municipio de Marbella ser referencia exclusiva de uno de los considerandos del documento: “(La Comisión) Manifiesta su preocupación acerca de la situación de la planificación urbana en el municipio de Marbella, en Andalucía, donde se han construido ilegalmente decenas de miles de viviendas, que infringen probablemente la legislación comunitaria en materia de protección del medio ambiente, participación pública, política del agua y contratación pública, y que están a punto de ser legalizadas gracias a un nuevo plan general urbano, que priva de seguridad jurídica y de garantías a los compradores, los propietarios y los ciudadanos en general” (Informe: 12).
EL instrumento de la expropiación, tanto en el caso del agente como de la Ley de Costas y otros tipos de intervenciones, forman parte de las atribuciones del Estado que, como otras tantas, se encuentra en una encrucijada. No siempre está clara la legitimidad de las expropiaciones a partir de su declaración de utilidad pública, muchas veces puramente nominal. A través de la declaración se adjudica a terceros la realización de equipamientos, infraestructuras, dotaciones o construcción de viviendas no públicas que tendrán el consiguiente lucro privado y que pueden afectar negativamente el ecosistema y el medio ambiente.
POR ejemplo, resulta complicado asentar el principio sobre la base de la utilidad social de ganancias en la celeridad y eficacia de una transformación de suelo; también para asuntos tales como las ganancias temporales en los desplazamientos atribuidas a ciertas infraestructuras como las autopistas. Estas ganancias son presentadas como inequívocos asuntos de utilidad pública. Siempre producen beneficios económicos a determinados agentes y, por el contrario, deterioran la vida de los habitantes afectados y producen impactos negativos (inconmensurables) en los ecosistemas, el medio ambiente y el paisaje. Por tanto, no deja de parecer dudoso que la creación (producción) de suelo urbano, cometido fundamental del agente urbanizador, justifique las actuaciones urbanísticas mediante la gestión indirecta puesto que no se aclara el interés social (¿quién expresa el interés social?) y, por tanto, el llamado interés público no puede ser un concepto jurídico indeterminado y aplicable indiscriminadamente. Lo que está en el horizonte es un uso equilibrado de tal prerrogativa, probablemente con inclusiones legislativas capaces de obligar a concreciones muy precisas de sus contenidos causales.
Funcionamiento de la justicia
SE resume en las siguientes cuestiones: la falta de preparación para hacer frente a las consecuencias de la urbanización masiva, la lentitud de los procedimientos y la no ejecución de las sentencias. Los procedimientos “siguen siendo de una lentitud desmedida” y las sentencias no pueden ejecutarse para compensar a las víctimas de abusos, de donde todo ello “ha reforzado la impresión compartida por muchos ciudadanos de la UE de nacionalidad no española, acerca de la falta de adecuación y parcialidad de la justicia española” (Informe, Considerando U: 6).
EL informe “expresa su preocupación y desaliento por el hecho de que las autoridades jurídicas y judiciales hayan puesto de manifiesto que no están debidamente preparadas para hacer frente a las repercusiones de la urbanización masiva en la vida de las personas, como prueban las miles de reclamaciones recibidas por el Parlamento y su Comisión pertinente en la materia” (Informe: 11). Sin embargo, elogia a los “fiscales diligentes” y a los defensores del pueblo, que parecen haber sido fundamentales para la recolección de información, como expresiones de una tendencia positiva: se advierte una reacción de las autoridades judiciales “en particular mediante la investigación y la imputación contra funcionarios locales corruptos, quienes por sus acciones, han facilitado desarrollos urbanísticos no reglamentados sin precedentes en detrimento de los derechos de los ciudadanos de la UE” (Informe, Considerando U: 6).
EN este sentido, recordamos la emisión por parte del Defensor del Pueblo de Andalucía de un informe especial titulado ‘Las urbanizaciones ilegales en Andalucía’ (2000), que ponía de manifiesto otra de las vertientes de los problemas. Según la estimación más a la baja existen en Andalucía unas 1.000 urbanizaciones ilegales que incluyen 200.000 viviendas, con 190 municipios andaluces afectados por las mismas.
Peticiones del documento
DE todo ello se concluyen entre otras las siguientes peticiones: la revisión de la legislación que afecta a los derechos de los propietarios particulares, en tanto propietarios de bienes resultado de la urbanización masiva; la derogación de aquellas figuras legales que favorecen la especulación (en especial, la del agente urbanizador); la revisión, suspensión y anulación en su caso por parte de las autoridades regionales competentes de todos los planes urbanísticos nuevos, que no respeten criterios rigurosos de sostenibilidad ambiental y responsabilidad social, es decir, que no se apliquen, ni siquiera aquellos que ya están en curso y que no han respetado o aplicado los criterios establecidos por el Derecho comunitario, principalmente por lo que se refiere a la adjudicación de contratos urbanísticos y el cumplimiento de las disposiciones en materia de agua y medio ambiente; el impulso a una “cultura” de la transparencia y la información efectiva; la formalización de un debate público sobre el desarrollo urbanístico español; la implicación de los defensores -una de las escasas figuras que salen bien paradas en el “Informe”- en unos nuevos mecanismos judiciales operativos; el apoyo efectivo a los ciudadanos que han adquirido aquí sus residencias y la garantía de soluciones justas a los problemas actuales, a los que remite al Tribunal Europeo de los Derechos Humanos para la solución de las presuntas violaciones del derecho fundamental a la propiedad.
Un diagnóstico
LLEGADOS aquí acaso conviene una evaluación de todo lo que se contiene en un documento aprobado por el Parlamento Europeo. En principio no agrega nada desconocido: el par corrupción/ineficiencia como asuntos estructurales. Tampoco nada que no sepamos o intuyamos sobre los resultados del modelo como aquello que imposibilita el futuro, o al menos lo hace difícil cuando no se dispone de un algo alternativo, con independencia de que la crisis global sea o no sistémica y la particular pudiera resolverse por sí misma aunque con altos costes sociales y ambientales.
LO que cambia todo es que se trata de un documento aprobado por el Parlamento Europeo por una mayoría abrumadora: 60.9% de los votos emitidos (573), apoyados por miembros de casi todo el espectro político. Por tanto, ya no es un simple informe de una Comisión que, en consecuencia, pueda ser desautorizado con relativa facilidad. Lo han hecho tanto representantes del Partido Popular, por ejemplo el consejero de Medio Ambiente, Agua, Urbanismo y Vivienda de la Generalitat Valenciana, J.R. García Antón, lo calificó de intolerable y, por su parte, Hugo Morán, secretario de Medio Ambiente del PSOE, afirmó que el informe extiende la crítica de manera arbitraria, dejándolo en la necesidad de una corrección de ciertas políticas autonómicas y locales, atribuyéndole al Partido Popular la culpa de lo que ha venido sucediendo.
PRETENDEMOS desde estas páginas que EL OBSERVADOR sea un activador de la reflexión necesaria sobre los extremos que plantea esta Resolución del Parlamento Europeo, algo distinto de las descalificaciones globales o de un esconder la cabeza bajo el ala. Creo que se trata de estudiar y analizar concienzudamente este Informe y extraer conclusiones ponderadas y capaces de ser aplicadas. El corazón del Informe se refiere al derecho de propiedad, su salvaguarda y protección. Parece muy oportuno profundizar en este aspecto pues, entre otras cosas, significa la concreción de una percepción -y algo más- consolidada en Europa acerca de las garantías que puede tener cualquier comprador de una vivienda en España y aquí (el primer plano de Marbella, seguida de Estepona en el listado de reclamaciones), lo que provoca daños incalculables de muy difícil superación.
NO estoy necesariamente de acuerdo con todos los extremos del informe, no deseo formar parte del coro de quienes encuentran en él un tesoro para la crítica indiscriminada y la atribución generalista de etiquetas. La figura del “agente urbanizador”, extendida en la legislación y que amenaza con proliferar con la aplicación de la Ley 8/2007 de Suelo, debe ser analizada; también las bases que justifican la aplicación del instrumento expropiador. Más difícil me parece opinar sobre la aplicación de la Ley de Costas: es cierto que ésta llega demasiado tarde pero, me pregunto: ¿cuántas excepciones más se deben producir para que lo excepcional sea su aplicación?, casi siempre sobre sectores muy débiles (pequeños barrios de pescadores, chiringuitos aislados...). Pero lo que preocupa es justamente que lo problemático no sean los déficit normativos [tenemos una más que abundante legislación] sino su aplicación y ejecución. Lo cual no significa necesariamente que dispongamos de una normativa adecuada a los tiempos que corren, por más que la existente reclame su filiación europea. En el informe aparecen formando una especie de trama políticos, promotores y constructores, gestores inmobiliarios, técnicos y jueces, ya sea para delinquir ya para comportarse con mala fe o con una manifiesta incapacidad en la gestión que tienen encomendada. Con todo, lo más preocupante no es lo que se pueda venir realizando desde la ilegalidad sino lo que se hace en términos de legalidad, de modo que tenemos más bien dos problemas que se podrían resolver al menos parcialmente aceptando la recomendación que se hace respecto de un debate público.
DE todos modos, el Informe ignora conscientemente algunas cuestiones, que traigo no en el sentido habitual de una respuesta del tipo “pues, tú más”, a saber:
EN primer lugar, el hecho de que la Unión Europea carece de un marco normativo adecuado para la ordenación del territorio. La Estrategia Territorial Europea, aprobada en 1999, no es una norma. Más bien define una atmósfera a la que deben acogerse los países miembros. También que el Estado español carece de competencias para regular los desarrollos normativos de las distintas comunidades autónomas. Por esa razón, el Informe se tiene que acoger al incumplimiento de distintas Directivas comunitarias que sí tienen rango normativo y, por tanto, obligan a los países miembros de la Unión Europea. Sin embargo, tampoco profundiza ni recomienda nada respecto de la necesidad de concretar múltiples aspectos que hoy son legislados por el propio Parlamento Europeo sin la necesaria profundidad y, desde luego, con déficit democráticos.
LA opacidad que se critica es justamente la característica de todos los actos legislativos y de orden no normativo en la UE, de modo que dicha crítica también debería hacerse extensiva a su funcionamiento. Nada hay más lejano de la ciudadanía que la UE.
UN ejemplo grave de esa situación es la permanente apelación a la sostenibilidad, presente en este documento y en otros muchos de la UE, sin que sepamos a qué se refieren exactamente. Esa imprecisión requiere una aclaración respecto de las dos matrices posibles que sería deseable (me refiero a la elección entre una sostenibilidad fuerte y otra débil); la elección de indicadores significativos, la inclusión de marcos de valoración reglados pero de contenidos cualitativos. En el propio documento, tan interesado en resaltar la crisis de los ecosistemas litorales, sólo aparece la expresión “medio ambiente” y nunca la de ecosistema, cuando son asuntos bien distintos.
POR otra parte, lo que se dibuja es una economía de la corrupción en la que participan de uno u otro modo e intensidad la mayoría de las instancias, por más que se señale que en los últimos tiempos hay una tendencia positiva (en la administración de justicia y en la preocupación gubernamental por la protección del litoral). Preocupa que en un documento aprobado por el Parlamento Europeo se nos recuerde que no hemos transpuesto correctamente las Directivas 2005/60/CE y 2006/70/CE sobre “blanqueo de dinero”, lo que ha originado un procedimiento de infracción, y que “ha limitado la transparencia y las acciones judiciales sobre la circulación ilegal de capital financiero, incluidas las inversiones en determinados proyectos urbanísticos de gran envergadura” (Informe: 11).
LA cuestión es complicada, más aún decir algo equilibrado. Sin embargo, parece claro que hay un error de fondo: es más que probable que la corrupción no pueda ni deba ser atribuida en exclusiva, ni genéricamente, a ciertos segmentos y, en especial, a la ambición y avaricia de los promotores y constructores, sin que por ello excluyamos las responsabilidades en que cada cual (concreto) haya podido incurrir. Más bien, la corrupción, que no sólo es económica, se basa en un principio ético que impregna toda la sociedad y que conduce a posiciones generalizadas utilitaristas y pragmáticas donde sólo parece importar el corto plazo. Ya no provoca escándalo, nada merece ser conservado ni mejorado: en esa dimensión vale todo, lo que indica que la crisis es del cuerpo social. Éste es el problema de fondo, ejemplificado en los aplausos masivos de los vecinos a sus alcaldes imputados o en el masivo apoyo popular que suscitaba el ‘gilismo’ en Marbella.
PARECE lógico que se construya un enemigo, pero ese simplismo, generalizado en el informe, no es suficiente para ocultar que estamos ante la crisis de un modelo ético ciudadano. El peso de la economía del ladrillo en la economía general no es una consecuencia consciente (buscada) de la labor de constructores y promotores sino más bien su papel hegemónico, en todas las escalas de la economía (nacional, regional y provincial), se produce en el seno de una sociedad muy pasiva que parece incapaz de invertir y hacer crecer otros sectores económicos, lo que incluye el papel que ha venido teniendo el sector bancario en la aceleración hasta el paroxismo del mercado inmobiliario actuando tanto sobre la oferta como sobre la demanda. Ya no merece la pena siquiera insistir en esta cuestión. ¿De qué modo funcionan oferta y demanda en el mercado de la corrupción urbanística e inmobiliaria? ¿Quién o quienes ponen más?
EL tiempo prodigioso del ‘boom inmobiliario’ (1997-2006), excepcional por su intensidad y su duración, convenció a la mayoría. Esa era la salida para todos. Pocos se refirieron a sus contenidos perversos y, en especial, a su alejamiento de una economía productiva posible y sus impactos negativos sobre los ecosistemas. Ha sido el largo tiempo de la hegemonía del crecimiento, de la desregulación, de la crítica al planeamiento territorial y urbano, como aquello que había que superar por su rigidez, deslegitimando el planeamiento público, transformándolo directamente en un instrumento para el crecimiento económico ilimitado. También ha sido el tiempo de la proliferación de palabras que han servido como talismanes o como formas de ocultación.
LAS repercusiones sobre Andalucía y la Costa del Sol son evidentes pero, con todo, podría ser el momento de un giro radical respecto de las posiciones generales de permisividad y repetición de palabras talismán a las que se atribuyen capacidades mágicas para afrontar la muy problemática situación actual. Las dos crisis a las que asistimos podrían perfectamente ser una frontera. Dudo que tengamos muchas posibilidades de cambiar el modelo a corto y medio plazo, aun cuando el destino Costa del Sol se aleja cada vez más de la calidad, y el objetivo loable de conseguir la atracción de los segmentos de calidad suficientes parece tautológico.
EL turismo merece realmente una profundización con respuestas concretas a las preguntas que nos hacemos, ahí creo que se incluye la respuesta a la pregunta sobre el modelo u horizonte turístico que podemos tener e incluso desear. Resulta curioso que no nos planteemos, siguiendo el lenguaje del marketing habitual en el sector, la distinta naturaleza de los territorios del turismo respecto del resto de las mercancías. Es bien sabido que los productos (y los destinos turísticos lo son) experimenta un ciclo y que, pasado un tiempo, alcanzan una fase de declive. Al hacerlo, sus cualidades no desaparecen, siguen siendo generalmente las mismas que tenía en origen. Por el contrario, un destino turístico, pasado el tiempo, llega a las fases de madurez y de declive sin poseer ya las cualidades que le permitieron aflorar como tal. Ha sido transformado, incluso radicalmente, perdiendo sus cualidades originales.
ESTO ha ocurrido, guste más o menos, con la Costa del Sol, acelerado innecesariamente durante los últimos “años prodigiosos” con la contribución decisiva de la corrupción y la pasividad aparente de quienes tenían la obligación de velar por el cumplimiento de la legalidad urbanística. Ahora necesariamente debe ser “reinventada” como producto turístico, atribuyéndole un peso sectorial concreto y más ponderado en un territorio futuro. Dejar de hacerlo significará un proceso, más o menos largo, de deterioro progresivo que hará inviable la actividad o la condenará a la marginalidad en el mercado turístico global.
LOS territorios que nos ha dejado requieren intervenciones de restitución muy profundas, que anuncian tanto la virtualidad de una nueva economía urbana como una economía sectorial nueva, con un papel también nuevo pero muy importante del sector de la construcción y promoción en los procesos de restitución territorial y de construcción de infraestructuras relacionadas con la restitución de los ecosistemas y del medio ambiente. De todo ello, se deduce la posibilidad de formalizar en nuestro litoral un futuro territorio altamente artificial donde sea posible una sociedad y unas actividades económicas y productivas nuevas, mientras que los territorios del interior pueden asumir con claridad, y entre otras, funciones compensatorias de los déficits ambientales del litoral. Me refiero, entre otras cosas, a la inclusión en el debate de distintos panoramas: decrecimiento, crecimiento sostenible, crecimiento inteligente, como búsqueda de soluciones específicamente locales. Me parece que necesitamos un tiempo largo para conseguir una transformación cualitativa. Esta será imposible sin una ampliación de la cohesión y de la solidaridad interterritorial. Todo un reto. PUEDE ver aquí otros artículos de colaboración de Alfredo Rubio:- 10/03/09 Fragmentos - 03/02/09 Israel: hasta la próxima - 24/12/08 Tiempo de Navidad- 20/11/08 El esplendor de la noche americana y los artículos de un antiguo alcalde nuestro